随着改革开放的不断深入，我国在政治、经济、文化等方面取得了巨大进步。但在社会快速变迁，促进我国综合国力提高的同时，也加深了社会转型期的分化，使得社会弱势群体问题日渐凸显。为此，党的十七大报告特别提出要加快推进以改善民生为重点的社会建设，指出“社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”到2020年全面建设小康社会时，要基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，人人要享有基本生活保障；要基本形成合理有序的收入分配格局，中等收入者占多数，要基本消除绝对贫困现象；要人人享有基本医疗卫生服务等。

　　云南作为一个集边疆、民族、山区、贫困为一体的经济社会欠发达省份，在全面建设小康社会中，完善弱势群体的社会保障体系显得尤为重要。

　　一、完善弱势群体社会保障体系的重要意义

　　（一）弱势群体的概念

　　弱势群体，也叫社会脆弱群体、社会弱者群体，它主要是一个用来分析现代社会经济利益和社会权力分配不公平、社会结构不协调、不合理的概念。在社会学、政治学、社会政策研究等领域中，它是一个核心概念。弱势群体是由于自然、经济、社会和文化方面的低下状态而难以像正常人那样去化解社会问题造成的压力，导致其陷入困境、处于不利社会地位的人群或阶层。他们在经济收入、社会地位、竞争能力等方面处于困难和不利境地的人群或阶层。弱势群体应该有以下三个基本特征：

　　第一，弱势群体的成因受各种因素的制约，既可能是客观的或自然的，如社会的制度安排，生理特征上的健康状况低下，先天或后天残疾等；也有可能是主观的或人为的，如对女性的性别歧视，对城市农民工存在的不平等。

　　第二，贫困性是弱势群体在经济利益上所面临的共同困境。“弱势群体”这个概念虽然不能完全与“贫困人口”这个概念画等号，但至少是高度重叠的。

　　第三，在社会和政治层面，这部分群体也往往处于弱势的地位。这主要是表现在他们表达和追求自己利益的能力较低。他们掌握的资源很少，尽管可能人数众多，但他们的声音很微弱，他们对利益的表达很难在社会中发表出来，在涉及他们的利益的时候，往往要靠政府和大众媒体来为他们说话。

　　目前，云南的弱势群体主要包括：传统的弱势群体，主要是无依无靠的鳏、寡、孤、独者、残疾人和其他因丧失、缺乏劳动能力而无生活来源者；城镇弱势群体，主要是企业下岗职工及失业人员；农村弱势群体，主要是贫困地区的农民和贫困的农民；特殊类型弱势群体，主要是边境地区、特殊少小民族聚居区、高寒山区的赤贫人口，“空穴家庭”及缺乏生存发展能力的贫困妇女、儿童和年老体弱人群，吸毒及艾滋病感染人群，重大疾病及长期患慢性病无力救治人群，城乡乞讨人员，介于城镇弱势群体和农村弱势群体之间的进城农民工、失地农民以及贫困大学生等人群。

　　（二）完善弱势群体社会保障体系的重要意义

　　一个如此庞大的弱势群体的存在是我们党在领导全国人民进行中国特色社会主义现代化建设过程中必须关注和解决的一个现实而迫切的重大问题。关注弱势群体，解决弱势群体问题成为构建社会主义和谐社会的一项重要内容。

　　第一，解决弱势群体问题是巩固中国共产党执政地位的需要。工人和农民是我国社会主义现代化建设的主要力量。中国共产党执政的阶级基础和社会基础就在于以工人阶级和农民阶级为主的广大中国人民的拥护和支持。而目前弱势群体的构成主要就是工人阶级和农民阶级中的一部分人。所以，如果弱势群体得不到关注，如果弱势群体在社会生活中长期处于无助的窘境，中国共产党代表最广大人民最根本的利益的提法就会受到质疑，就会直接影响到工人阶级和农民阶级对中国共产党执政地位的拥护，也就是影响到中国共产党执政的合法性，即共产党的执政地位关系到工人阶级和农民阶级的拥护和忠诚问题，而这又势必影响到社会主义和谐社会能否成功地得以构建。

　　第二，解决弱势群体问题是社会主义题中应有之义。我们党要构建的和谐社会是社会主义的和谐社会。要构建中国特色的社会主义和谐社会，其最深厚的基础就在于社会公平，即指要让社会的经济利益、政治利益、文化利益和其它利益在全体社会成员之间基本合理而平等的分配，它包括权利的平等、分配的合理、机会均等和司法公正。要使不同利益群体能够和谐共处，特别要使强势群体和弱势群体之间达到一种利益均衡而和谐相处，这是目前社会内部出现的一个最大最现实的问题。在改革开放中，新崛起的富裕阶层在经济、政治、文化资源方面占有优势，成为社会的强势群体，而相当一部分人，如下岗工人、失地农民、早年退休的干部职工等承担了改革的风险与代价，形成一个较大的弱势群体。他们不仅在经济、政治、文化和社会生活的各个方面处于劣势，而且自己的利益表达渠道不够畅通，改革初期对改革较高的期望值与实际生活的拮据或低于社会平均水平形成的巨大落差，更使之产生一种强烈的挫折感和被剥夺感，社会的和谐必然遭到破坏。在当前，既要给强势者提供施展创业才能的舞台，又要给弱势者提供生存保障和发展的机会，使社会成员既能合理享受自己的劳动成果，使其付出能得到相应的尊重和回报，又能共享社会发展的成果。要让社会发展成果“惠及”全民，不是“惠及”部分人。从社会进步的角度来看，保障弱势群体的权益和生活，让弱势群体生活得更有保障或更好是政府和社会的责任，是现代文明社会进步的标志。因此，作为市场经济的环节之一，社会保障在低收入群体、调节收入再分配方面起着重要作用，这时就需要社会保障体系的宏观调控。

　　第三，解决弱势群体问题，是使整个社会充满创造活力的需要。新时期弱势群体的社会保障政策取向和低收入群体增加，不仅会影响该群体的消费，还会影响其他群体的消费预期，制约消费需求的扩大。解决弱势群体问题非一朝一夕之力，不仅需要在农村和城市都展开扶贫、扶助工程，而且需要特别关注如何建立摆脱贫困的社会机制。为此需要对弱势群体实行社会保障政策，稳定改革发展，这显得尤其重要和迫切。构建社会主义和谐社会，实现中华民族的伟大复兴，不单纯是哪一个阶层、哪一个群体、哪一个人的事，而是包括所有社会阶层在内的全体中国人民的共同事业。这一伟大事业的实现有赖于激发社会各个阶层的创造活力。弱势群体也是中国特色社会主义建设者中的一部分。他们当中的相当大的一部分人员并不是不愿工作或没有工作技能，而是由于社会转型以及产业结构的调整而造成的，是政策性的产物，例如国有企业的下岗失业人员。关注弱势群体，解决弱势群体问题，可以激发他们充分发挥其才能和创造力，使这一庞大群体的智力资源和人力资源得到充分而合理的使用，使他们有机地融入到建设中国特色社会主义的事业中。这样，整个社会的创造力才是平衡的，完整的，没有缺陷的，整个社会也才会是真正有活力的社会。

　　第四，解决弱势群体问题，是维护社会稳定有序的需要，也是国民经济持续健康发展需要高度关注的问题。因为高低收入差距的拉大，贫困人口的增加会引发一些社会问题，进而影响经济发展。当弱势群体将自己的不如意境遇归结为获益群体的剥夺时，社会中就潜伏着冲突的危险，甚至他们的敌视和仇视指向也可能扩散。犹如经济学上的“水桶效应”，水流的外溢取决于水桶上最短的一块木板，社会风险最容易在承受力最低的社会群体身上爆发，从而构成危及社会稳定、影响社会发展的一个巨大社会隐患。社会主义和谐社会应当是稳定的社会，是有序的社会。目前云南处于从农业社会向工农业社会转型的时期，进入了社会矛盾的凸显时期。这一社会转型时期的特点使关注弱势群体、解决弱势群体问题更具有重要意义。同时，目前云南的弱势群体具有很强的同质性、集中性和群体性。这种特点一方面使他们表达和追求自己利益的能力增强，另一方面他们的利益如果被忽视或者处置不当，就会使他们在表达和追求自己的利益的时候，采用非理性的方式，从而可能带来更多的社会动荡的因素，使整个社会转型过程中所产生并逐渐积累起来的失序、冲突和矛盾通过非理性的方式剧烈地爆发。因此，弱势群体问题必须引起整个社会的关注，弱势群体问题必须得以认真解决。只有这样，整个社会才能长治久安，经济社会才能实现真正的和谐。

　　党的十七大报告将社会保障作为六大民生任务之一，提出了要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，以保障人民基本生活。关爱弱势群体，解决弱势群体的社会保障问题，是构建和谐社会主义社会的关键，也是关系社会稳定和国家长治久安的大事。

　　二、云南城乡弱势群体的现状

　　（一）云南农村贫困人口的现状及特征

　　1.农村贫困状况得到进一步缓解，取得良好成效。党中央、国务院及各级党委政府高度重视云南农村贫困问题，随着国家一系列政策的出台与实施，云南贫困状况得到进一步的改善并取得新进展。根据国家统计局云南调查总队对全省80个重点扶持县的8000户农村居民家庭抽样调查资料显示：按照国家统计局对农村居民生活消费价格指数制定的2007年农村绝对贫困人口标准为785元，低收入人口标准为1067元这一标准测算，2007年末，云南省农村绝对贫困人口为196.5万人，比上年减少31.9万人，下降14.0%，贫困发生率为5.4%，降低1百分点；低收入人口为400万人，比上年减少42.4万人，下降9.6%，低收入人口占农村人口的比重为11.1%，降低1.5个百分点。绝对贫困人口与低收入人口合计为596.5万人，比上年减少74.3万人，减少11.1%，占农村人口的比重为16.5%，降低2.2个百分点，贫困人口减少量位居全国第二。2007年云南农村贫困缓解，扶贫工作取得良好成效，可以说云南的扶贫攻坚对全国农村贫困状况的缓解起到至关重要的作用。

　　2.贫困地区农民生活得到有效改善。据调查，2007年我省贫困地区农民人均纯收入达1999.8元，比上年增加293.5元，增长17.2％，扣除价格因素实际增长10.2%，农民收入实现连续三年两位数增长。贫困地区农民人均生活消费支出为1916.0元，比上年增加334.9元，增长21.2%。生活消费呈现新特点：一是贫困地区农民食品消费质量提高，恩格尔系数下降。随着收入的增长和经济活动的增加，农民的饮食习惯及消费观念也在不断发生变化。2007年更为明显，我省贫困地区农民恩格尔系数降到53.4%，比上年下降2.2个百分点。恩格尔系数的下降表明了我省贫困地区农民生活质量的提高。2007年，我省贫困地区农民人均用于食品的消费支出为1023.1元，比上年增加143.9元，增长16.4%。在食品消费中，人均用于主食消费支出的增幅明显低于副食和其他食品消费支出。二是贫困地区农民交通通讯消费快速增长。2007年，我省贫困地区农民人均用于交通和通讯的支出147.6元，比上年增加45.1元，增44.0%。其中贫困地区农民人均交通工具支出达到50.8元，比上年增长60.6%；人均用于购买固定电话、移动电话支出20.2元，比上年增长59.1%。三是贫困地区农民居住投入增加，环境逐步改善。2007年我省贫困地区农民人均居住消费支出345.3元，比上年增加82.4元，增长31.3%。调查资料显示，2007年末，我省贫困地区农民人均住房面积达22.1平方米，比上年增长4.6%。居住砖木结构房的农户有1922户，比上年增长2.1%，占调查总户数的24%；居住竹草房有127户，占调查总户数的2%；居住土坯房的有2334户，比上年减少178户，下降7.1%；居住钢筋混凝土的有583户，比上年增加37户，增长3.7，占调查总户数的38%。四是贫困地区农民医疗支出增大，就医看病矛盾得到缓解。随着我省新型农村合作医疗在全省全面推进，我省贫困地区农村居民家庭参加合作医疗的参合率达88%。农民看病难、看病贵的矛盾得到缓解，2007年，贫困地区农民人均医疗保健消费支出达到105.0元，比上年增长31.2%，占生活消费支出的5.5%。其中，人均药品支出31.8元，比上年增加4.9元，增长18.3%；人均医疗费支出71.8元，比上年增加19.7元，增长37.7%。五是贫困地区农民衣着支出增加。2007年我省贫困地区农民衣着支出人均81.6元，比上年增加15.2元，增长22.8%。其中，购买服装人均达到1.2件，比上年增长10.3%，购买服装支出人均达53.4元，比上年增长29.3%。六是贫困地区农民年末拥有耐用消费品稳步增加。2007年我省贫困地区农民人均用于购买家庭设备和用品的支出69.5元，比上年增加11.4元，增长19.7%，其中家用机电设备支出增长41.9%，农户日用家电的普及率进一步提高。到2007年末，贫困地区农村平均每百户家庭拥有电冰箱5.5台、电视机87.7台（其中彩色电视机77.4台），分别增长29.8%和8.5%。七是贫困地区农民文教娱乐消费水平提高。随着贫困地区农民生活水平的提高，一些有益于身心健康的文化、教育、娱乐用品越来越受到贫困地区农民的喜爱。2007年我省贫困地区农民人均文教娱乐消费支出118.9元，比上年增加5.8元，增长5.1%，其中购买书报杂志支出人均增长22.5%。

　　（二）云南低收入农民仍然处于相对贫困的弱势困境

　　根据2007年云南省农村住户抽样调查资料，按家庭人均纯收入等级进行五等份分组，各占20%的农户，即低收入户、中低收入户、中等收入户、中高收入户和高收入户家庭。按此标准，我省占农村人口20%的最低收入农户，有近750万人，仍然处于相对贫困的弱势困境，低收入农户的生活消费呈现以下弱势特征。

　　1.低收入农民在收入、消费等方面，存在着比较明显的差距。2007年低收入农民的人均纯收入为1003.4元，全省农民人均纯收入为2634.1元，比全省平均水平低了1630.7元，仅为平均水平的38.1％。收入是消费的基础，收入支撑消费，收入决定消费。较少的收入也就意味着货币支付能力的需求相对较少，仅只是维持生存性需要。2007年低收入农民人均食品消费支出为930.6元，比全省平均水平低了296.1元，食品从质方面看，富含蛋白、维生素等营养物质的少，从量上而言，维持生存的需要，粮食人均消费155.3公斤，比全省平均水平少27.8公斤，其中稻谷人均消费111.3公斤，少24.3公斤；玉米25.5公斤，少0.3公斤；马铃薯人均消费3.2公斤，少0.7公斤；蔬菜及菜制品消费72.8公斤，少13.6公斤；水果消费7.8公斤，少3.8公斤；肉禽及其制品消费25.6公斤，少7.5公斤，其中猪肉21.4公斤，少6.8公斤；蛋类及蛋制品1.6公斤，少0.3公斤；奶和奶制品0.2公斤，少0.1公斤。总体来看，低收入农户的食品消费仍以主食为主，肉禽蛋奶等营养价值较高的动物性食物消费量则相对较少，低收入农户的饮食习惯和消费方式未发生质的提高。

　　2.低收入农民家庭人口相对较多，负担系数明显偏高。孤寡户、病残户、单身家庭在农村低收入家庭中占据了较高比重，低收入家庭的劳动力偏少。据调查，在2007年低收入农民的家庭结构中，简单的家庭结构（单身或夫妇、夫妇与一个孩子、夫妇与两个孩子、单亲与孩子）的比重为38.8％，比全省农民的平均水平56％低17.2个百分点，复杂的家庭结构（夫妇与三个以上孩子、三代同堂及其他）比重为61.2％，比全省农民的平均水平44％高17.2个百分点。从家庭人口数量看，低收入家庭平均人口规模为4.9人，比全省农村家庭平均人口规模多了0.6人；从家庭成员的结构看，超过劳动年龄的人数在低收入户中比重较高，为每户0.63人，比平均水平高0.13人，且劳动力负担系数为1.59人，比全省劳动力负担系数的1.52人高出0.07人。另外，农村低收入家庭的年龄结构趋向老龄化，由于年龄偏大，低收入家庭对新知识的接受能力以及新环境的适应能力都比较弱。调查资料显示，在低收入家庭中，60岁以上人口所占比重为10%，比全省8.7%的比重高了1.3个百分点。在参加专业性合作经济组织方面，未参加的比全省平均水平高0.6个百分点，在参加新型农村合作医疗方面，未参加的比全省平均水平高1个百分点，在领取最低生活保障方面，领取的比全省平均水平高1.9个百分点。

　　3.低收入农民消费结构不合理，生活质量不高。低收入农民的食品、衣着消费水平低，满足生存需求特征显著。2007年低收入农民的恩格尔系数为56.8%，高于全省农民的恩格尔系数10.3个百分点，低收入农民人均生活消费支出1638.2元，比全省平均水平少999元，食品消费支出930.6元，少296.1元；衣着消费支出77.2元，少35.3元；居住消费支出240元，少346.1元；家庭设备及用品消费支出67.3元，少39.8元；交通和通讯消费支出92元，少124.7元；文化教育和娱乐消费支出103.9元，少77.8元；医疗保健消费支出108.3元，少59.6元；其他商品和服务消费支出18.9元，少19.5元。

2007年低收入农民八大类消费结构表

　　4.低收入农民家庭居住质量较差，耐用物品拥有量少。宽敞舒适的住房一直是农民家庭向往的目标，也是生活质量改善的重要标志。2007年低收入农民人均期末住房仅22.1平方米，比全省平均水平少4.6平方米。

2007年云南低收入农民住房结构表

　　5.低收入农民家庭居住环境差。虽然近几年来，农民居住环境得到不断改善，但由于地理、经济环境的不同，农民居住环境也不相同。低收入农民的居住环境相对要差一些，住房有厕所（包括水冲式和旱厕）占69.6％，比全省平均水平低4.1个百分点；无厕所的占30.4％，比全省平均水平高4.1个百分点；炊事使用沼气的占7.7％，少2.1个百分点，使用柴草的占52.1％，高0.3个百分点；饮用安全水源的占60.4％，低1.6个百分点；住宅外道路是水泥或柏油路面的占23.5％，低3.5个百分点；沙石或石板的占11.5％，低0.9个百分点；其他路面的占65％，高4.4个百分点。

　　6.低收入农民家庭农业机械化程度低，2007年低收入农民家庭在生产用机械化设备拥有程度不高，每百户拥有小型和手扶拖拉机6.5台，比全省平均水平少0.7台；机动脱粒机5.8台，少1.5台；农用动力机械10.4台，少8.3台；胶轮大车2.7台，少2.5台；水泵5台，少3.4台。而役畜68.5头，多6.1头。

　　7.低收入农民家庭生活消费品拥有程度不高。2007年低收入农民家庭拥有的主要耐用消费品亦低于全省平均水平，每百户拥有洗衣机24.8台，少5.5台；电冰箱8.1台，少0.3台；热水器15